2020年人口老龄化高峰来临，准备好了吗？ | 社会科学报

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当今世界迎来一个全新的人口年龄结构，许多国家的老年人口超过儿童人口。中国是世界上人口最多的国家，并且正在步入老龄化社会行列。据全国老龄办最新统计，截至2017年年底，全国60岁以上老年人口达2.4亿，占总人口比重的17.3%，平均近4个劳动力扶养一位老人。可以预见，伴随我国人口老龄化程度持续加深，“银发浪潮”将滚滚而来，对经济社会发展产生深远影响。

人口老龄化已成为我国一个极为严峻的社会问题，严重影响着我国社会、经济等各方面的发展。2018年及其后十多年，我国人口发展处于关键转折期，人口结构将逐步由快速老龄化进入急速老龄化阶段。我国人口老龄化的趋势如何演变，未来的应对措施是什么？针对各方迫切关注的关键问题，本报特别邀请中国财政科学研究院副院长罗文光、杨良初研究员等众多学者做出深入的解读与分析，为迎接2020年以后人口老龄化高峰期的来临，做好准备。

原文 ：《2020：积极应对人口老龄化的挑战》

作者 | 中国财政科学研究院课题组

图片 | 网络

我国人口老龄化态势严峻

人口老龄化态势相当严峻，面临诸多复杂挑战。当前世界上多数国家已经或正在步入老龄化社会，与之相比，我国人口老龄化态势严峻，面临着更为复杂的问题。一是老年人口绝对规模大。二是发展速度快。我国在崛起过程中是除日本外的老龄化速度最快的世界人口大国，应对人口老龄化的时间安排要求更为紧迫。三是存在“长寿不健康”现象，我国老年人平均健康余寿比发达国家低10岁左右；同时，实际退休年龄只有53.3岁，加之“未富先老”，这使得我国在同等老龄化水平下，面临着比发达国家更沉重的养老、医疗和照护服务压力。四是高龄、独居空巢、失能半失能等弱势老年人快速增加，养老照料供求缺口巨大。五是发展不均衡。人口老龄化水平城乡倒置，农村人口老龄化程度始终高于城镇。区域常住人口老龄化呈现出东部放缓、中西部不断加快的态势，随着中西部青壮年人口向东部流动，这种态势还将进一步加剧。

养老保障制度缺乏可持续性。一是各级政府从社会保险制度改革伊始就非常重视基本养老保险制度的建立与完善，相对而言，对补充养老保险和商业养老保险制度的建立与发展没有那么重视。二是基本保险高缴费率挤占了补充保险和商业保险的成长空间。企业和行政事业单位基本养老保险的缴费率为28％，我国已是基本养老保险缴费率最高的国家之一。显然，过高的缴费率挤占了补充保险和其他社会保险的缴费空间。三是补充养老保险和商业养老保险发展滞后，损害了养老保障制度的可持续性。尽管在2004年国家劳动社会保障部颁布了《企业年金试行办法》，但发展缓慢。截至2016年，我国企业年金参与企业76298家，仅占城镇企业总数的7％左右，参与职工人数2324万人，积累资金11074亿元。究其原因：一是人们对企业年金的支柱作用缺乏明确认识；二是第一支柱的缴费率挤占了企业年金的缴费空间，企业负担很吃力，或无法负担。此外，商业养老保险方面，以前保险公司也曾开办过人寿保险业务，但因为缺乏政策支持发展缓慢。

劳动年龄人口供给减少、结构老化，劳动力市场供不应求程度加剧。当前我国处于低出生、低死亡、低增长的人口再生产阶段，人口老龄化程度不断加深，劳动年龄人口数量虽仍居高位，但供给已呈减少趋势。2012年起，我国劳动年龄人口总量开始逐年下降，2013—2016年分别减少244万、371万、487万和349万。同时我国劳动年龄人口结构也向高龄化发展，40—64岁的劳动年龄人口占比从2000年的19.06％迅速增长到2015年的27.87％。

2017年，在人口老龄化导致的劳动年龄人口供给减少和结构老化、宏观经济稳中向好运行带来的劳动力需求增加，以及新旧动能转换中部分劳动者自身能力不能匹配新增岗位需求等多种因素共同作用下，劳动力就业市场呈现供不应求的局面。医疗卫生各项改革有待深化，构建合理有效的养老服务体系任重道远。

应对人口老龄化要抓住关键窗口期

今后一段时期，我国人口老龄化仍将继续攀升，60岁以上老人平均每年约增加800万，各级政府将面临老年人口的养老、医疗及劳动人口下降等矛盾。如何积极应对人口老龄化的挑战，实现习近平总书记在十九大报告中提出的“老有所养、病有所医、弱有所扶”的目标，是各级政府肩负的重要社会政治任务。

抓住未来二三年关键窗口期，加快构建应对老龄化的制度框架和政策体系。2018年以后，60岁及以上老年人口将保持平稳增长，预计到2020年，将增加到2.55亿人左右，占总人口比重提升到17.8％左右；高龄老年人口（85岁以上）将增加到2900万人左右，独居和空巢老年人将增加到1.18亿人左右，老年扶养比将提高到28％左右。为此，必须加强顶层设计，做到积极、综合、科学应对人口老龄化。

首先，顺应形势变化，大力倡导积极老龄化。坚持应对人口老龄化与促进经济社会发展相结合，努力挖掘人口老龄化给国家发展带来的活力和机遇。尽快提升老龄产业的供给水平，积极开发老年人力资源，实现“老有所为”，使经济发展受益于“长寿红利”。其次，全面提升劳动力质量，挖掘劳动力供给潜能，适当鼓励生育，逐步延长退休年龄，为经济社会发展提供有效人力资本支撑。再次，加快构建以社会保障、医疗健康支持、养老服务、宜居环境为核心的应对老龄化制度框架。完善以人口政策、人才开发、就业促进、社会参与为支撑的政策体系，深化改革，进一步提升社会保障体系可持续运转的能力，为迎接2020年以后人口老龄化高峰期的来临做好准备。

建立城镇职工养老保障“三支柱”制度，提高养老保障制度可持续性。为了积极应对人口老龄化提高的挑战，要尽快完善和调整现行养老保障制度。一是将现行城镇企业职工基本养老保险和行政事业单位基本养老保险制度中的“社会统筹基金”改为城镇企业与行政事业单位基本养老保险基金，成为名副其实的养老保险“第一支柱”。费率均为职工工资总额的20％，其中企业、行政事业单位缴纳14％，职工个人缴纳6％。二是企业职工基本养老保险基金和行政事业单位基本养老保险基金应实行“全国统筹”。短期内，可以实行中央调剂金制度，解决地区之间赡养比不均衡和养老保险收支差距较大的问题。长远目标是要实现基本养老保险基金收支的全国“统收统支”。

三是将现行企业职工基本养老保险基金和行政事业单位基本养老保险基金中的“个人账户”基金变为企业年金或职业年金。抓紧制度调整机遇，加快企业年金的扩面工作，发挥“第二支柱”在养老保障体系中的作用。四是稳妥推进延迟退休政策的实施，有效提高基本养老保险收支平衡能力。我国可以适当延长企业和行政事业单位职工退休年龄，按照人社部方案，从2018年开始，男职工退休年龄每6年延迟1年，女职工退休年龄每3年延迟1年，到2045年同时达到65岁。及早实施这一政策，将有利于提高养老保险基金收支的平衡能力。五是积极支持商业养老保险和个人储蓄养老保险，促进养老保障“第三支柱”的形成和发展。调动民间资本向商业养老保险、老龄产业等领域投资，发挥社会资本在促进商业养老保险发展中的重要作用。

提高劳动年龄人口供给、优化结构，实现更高质量和更充分就业。2018年就业形势延续2017年良好态势的可能性较大，一方面，国内经济企稳和就业政策的深入实施将巩固就业形势向好的基础；另一方面，创业创新和新动能的快速发展将催生更多的新增就业岗位。2016年起我国开始全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，但这对人口总量和结构的影响是一个长期的过程，因此劳动年龄人口供给减少将成为近中期劳动力市场的常态，缓解劳动力市场供求不平衡的结构矛盾在2018年成为攻坚克难的重点。　　

就业是最大的民生。为了在人口老龄化背景下更好地保障就业，下一步应重点关注以下两个群体的就业问题，以扩大劳动年龄人口供给、优化结构。一是要加强对高校毕业生、外出务工劳动力等新成长城镇劳动力的就业指导，通过跟踪和预测劳动力市场就业、失业变化情况，指导学校和培训机构设置课程，落实各项就业创业政策。二是要积极组织去产能分流职工、就业困难人员等参加就业技能培训，促进劳动者的知识升级和素质提升，增强岗位匹配能力和转换岗位能力，使其尽快适应经济转型升级的要求，减少结构性失业。

进一步深化现代制度构建型医疗卫生体制改革。进一步深化医药卫生体制改革要“全面建立中国特色基本医疗卫生制度、医疗保障制度”、“健全现代医院管理制度”和“优质高效的医疗卫生服务体系”，即医疗卫生体制要向制度构建型改革转变。首先，要进一步完善统一的城乡居民基本医疗保险制度和大病保险制度。根据医疗救助资金筹集情况、基本医疗保险缴费标准以及个人承担能力等，完善大病保险制度。

其次，进一步推进建立以按病种付费为主的多元复合型支付方式。完善医保信息联网系统，实现符合转诊规定的异地就医住院费用直接结算制度。第三，继续推进分级诊疗制度，探索公立医院改革新路径。加强基层医疗卫生服务体系和全科医生队伍建设，扩大家庭医生签约服务人群覆盖率；全面推进多种形式的医联体建设，发挥三级公立医院的引领作用；积极探索公立医院改革回归公益性、医药分开、价格改革、法人治理结构、阳光工资、医保付费制度等新路径。第四，健全药品供应保障制度，建立国家、省、地市、县四级监测预警机制和国家、省两级应对机制。（《从人口老龄化看当前我国社会形势》课题组负责人：罗文光，执笔人：杨良初、李三秀、王敏、孟艳、孙维）

文章原载于社会科学报第1634期第1版，未经允许禁止转载，文中内容仅代表作者观点，不代表本报立场。

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